Намір України прийняти новий закон замість застарілого Закону «Про інформацію» 1992 р. видається особливо актуальним у світлі нещодавнього прийняття Радою Європи Конвенції про доступ до офіційних документів та винесення Європейським судом з прав людини рішення, згідно з яким доступ до інформації було визнано правом, захищеним ст. 10 Європейської конвенції з прав людини.

Таким чином, цей аналіз ґрунтується на положеннях ст. 10 Європейської конвенції про права людини і зокрема на конкретних нормах Конвенції про доступ до офіційних документів – Конвенції, яку Україна не матиме змоги підписати та ратифікувати, якщо не внесе запропоновані зміни для приведення проекту нового закону у відповідність до положень Конвенції: прийняття нового закону про доступ до інформації не матиме сенсу, якщо за один-два роки виникне потреба у внесенні змін до нього для того, щоб мати змогу ратифікувати Конвенцію про доступ до офіційних документів. Отже, Кабінету Міністрів та Верховній Раді України варто використати можливість привести проект закону у відповідність до цією Конвенцією.

Слід зазначити, що автори проектів нового закону про доступ до інформації як з боку Кабінету Міністрів, так і Верховної ради, очевидно, зробили вагому спробу привести закон у відповідність до міжнародних стандартів і змогли подолати чимало з тих проблем, на які автори цього звіту звертали увагу під час розгляду проекту у 2007 році. Втім, невирішеними залишаються ще декілька проблем, про які йтиметься у цьому аналізі.

Цей аналіз побудований так:

1. Загальні коментарі, що стосуються обох законопроектів і є настільки важливими, що були винесені у загальну порівняльну таблицю.
2. Коментарі до законопроекту Кабінету Міністрів, зосереджені на питаннях винятків і зв’язку між запропонованим новим законопроектом та чинним Законом «Про інформацію»;
3. Примітки до законопроекту Кабінету Міністрів;
4. Коментарі до законопроекту Верховної Ради, зосереджені на питаннях винятків і зв’язку між запропонованим новим законопроектом та чинним Законом «Про інформацію»;
5. Примітки до законопроекту Верховної Ради.

Додаток A: Порівняльна таблиця законопроектів та Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів.

Додаток B: Таблиця винятків з права на доступ до інформації у міжнародному праві.

I. ЗАГАЛЬНІ КОМЕНТАРІ

Примітка: ці загальні коментарі стосуються положень, що повторюються у багатьох статтях і підлягають виправленню протягом всього тексту обох законопроектів. Ми не стали робити примітки до кожної окремої статті, тому для отримання повного уявлення необхідно розглядати загальні коментарі та примітки до текстів законопроектів цілісно.

Однією з найбільших проблем обох законопроектів – Кабінету Міністрів і Верховної Ради – є те, що вони обидва пропонують замінити приблизно ті самі розділи чинного Закону України «Про інформацію» (Офіційний вісник Верховної Ради України, 1992, № 48, ст. 394). До того ж решта Закону «Про інформацію» має залишитися чинною.

Ті статті Закону «Про інформацію», що залишаються чинними, включають положення, що не забезпечують захист прав, закріплених у ст. 34 Конституції, оскільки більша частина положень Закону «Про інформацію» має декларативний та описовий характер, але не забезпечує дотримання прав і не визначає обов’язків. Дуже ймовірно, що такі положення Закону «Про інформацію» послаблять дію положень нового закону через брак чіткого зв’язку між двома законодавчими актами. Таке може статися навіть попри той факт, що у прикінцевих положеннях законопроекту Верховної Ради зазначено: «до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства України застосовуються у частині, що не протирічить цьому Закону».

В обох законопроектах використовуються визначення, запозичені із Закону «Про інформацію», хоча ті здебільшого не відповідають вимогам щодо чіткості правових норм. Це помітно на прикладі статей 17-27 Закону «Про інформацію», в яких надмірно розгорнуті визначення сильно контрастують з чіткою та вичерпною термінологією Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів.

Рекомендації:

Ø Рекомендується повністю скасувати Закон «Про інформацію» 1992 року; новий закон повинен включати всі правові норми, необхідні для реалізації прав, закріплених у ст. 34 Конституції.

1. Визначення

1.1 Сфера дії Закону «Про доступ до інформації».

Стаття 1.1 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів вимагає, щоб право на доступ до інформації поширювалося на всі органи державної влади та фізичних або юридичних осіб, наділених владними повноваженнями. Очевидно, що обидва законопроекти відповідають цій вимозі.

Крім того, згідно з положеннями цього Закону, його дія також поширюється на фізичних або юридичних осіб, що виконують публічні функції або розпоряджаються державними фондами, що, згідно з Конвенцією, є дискреційним положенням.

З іншого боку, незрозуміло, чи поширюватиметься дія закону про доступ до інформації на органи законодавчої та судової влади та їхні адміністративні функції, як того вимагає Конвенція. Це важко визначити, оскільки у жодному із законопроектів ці органи влади безпосередньо не згадуються. Як мінімум, дія закону про доступ до інформації повинна поширюватися на такі владні органи і, в ідеалі, охоплювати всі їхні функції, що згідно з Конвенцією є дискреційним положенням. Цей момент вимагає прояснення, щонайменше, адміністративні функції органів законодавчої та судової влади необхідно додати до визначень цього Закону.

1.2. Визначення інформації

В обох законопроектах використовується дуже складне визначення інформації. Головна причина полягає у тому, що вони відштовхуються від системи понять закону 1992 року і розділяють поняття «відкрита інформація» та «інформація з обмеженим доступом». Визначення інформації у законопроекті Верховної Ради є більш наближеним до міжнародних стандартів. У цьому аналізі та примітках до законопроектів вказано на проблеми та запропоновано інші формулювання.

Загалом обидва законопроекти потребують доопрацювання з метою виключення будь-яких посилань на «інформацію з обмеженим доступом» і закріплення позиції, що будь-яка інформація у розпорядженні державних органів є в принципі відкритою, крім обмеженої кількості винятків, передбачених Європейською Конвенцією про права людини та Конвенцією про доступ до офіційних документів. Слід спиратися на визначення інформації, що міститься у ст. 1.2b Конвенції, згідно з яким під інформацією (офіційними документами) мається на увазі «вся інформація, зафіксована у будь-якій формі, що була зібрана або отримана органами державної влади і знаходиться у їх розпорядженні».

1.3. Володіння та право власності

В обох законопроектах йдеться про «володіння» («possession») інформацією (або «право власності» («ownership») на інформацію, як воно визначене у ст. 38 Закону «Про інформацію»). Можливо, це проблема перекладу, тому необхідно уточнити, чи відповідає поняття «володіння» («possession») поняттю «розпорядження» («held»), що використовується у Конвенції про доступ до офіційних документів.

Поняття права власності є категорією цивільного права і не поширюється на право на доступ до інформації. Наприклад, право власності передбачає виключне право на розпорядження власністю. Що стосується інформації у розпорядженні державних органів, то останні не мають і не повинні мати подібних прав і не можуть, як власник, вирішувати на власний розсуд, кому надавати копію документа, а також вступати у договірні стосунки щодо оприлюдення і використання відкритої інформації. Це питання не просто змістового характеру, оскільки у законопроектах мають місце згадки про інтереси державних органів, які є розпорядниками інформації (на відміну від захищених інтересів, що є підставою для винятків). Небезпека в тому, що поєднання понять власності та інтересів органів державної влади загрожує створенням можливостей для неправомірної відмови у наданні інформації.

Ø Рекомендується замінити ці терміни у законі. Як правило, у законах про доступ до інформації замість термінів «у володінні» або «у власності» використовується термін «у розпорядженні».

2. Право на доступ до інформації гарантовано всім

Слід зазначити такий позитивний момент, що в обох законопроектах право на доступ до інформації гарантується всім особам. Користуватися цим правом можуть також особи, що не проживають на території України і не є її громадянами. Це відповідає вимогам Конвенції про доступ до офіційних документів.

3. Винятки

У цьому розділі ми детально зупинимося на винятках, оскільки це є ключовим аспектом впровадження режиму доступу до інформації, що відповідатиме нормам міжнародного права, а також тому, що це питання становить найбільшу проблему в обох законопроектах.

У міжнародному праві дозволяється обмеження права на доступ до інформації у розпорядженні органів державної влади з метою захисту від заподіяння значної шкоди законним інтересам, передбаченим міжнародним правом. Такі законні інтереси визначені, зокрема, ст. 10 Європейської Конвенції про права людини і детально описані у Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів. Ці документи вимагають, щоб усі винятки були чітко визначені законом і відповідали інтересам суспільства.

Врахування міжнародних стандартів щодо винятків з права на доступ до інформації у контексті роботи над проектом закону України про доступ до інформації має особливе значення, оскільки ті вимагають, щоб: а) усі відповідні норми законодавства України відповідали цим міжнародним стандартам; б) закони, що регулюють питання дотримання права на доступ до інформації і які відповідають Європейській конвенції про права людини і Конвенції про доступ до офіційних документів, мали вищу юридичну силу щодо законів, що встановлюють режим таємності або інші обмеження права на доступ до інформації. У цьому розділі ми продовжуємо аналізувати, яким чином ці вимоги були враховані у проектах законів України про інформацію.

У статті 10, п. 2 Європейської Конвенції про права людини зазначається:

«Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.»

У цьому положенні містяться три важливі складові, які повинні бути враховані у національному законодавстві. Суть першої з них полягає у тому, що формальності, умови, обмеження або санкції повинні бути встановлені законом. «Встановлені законом» має на увазі прийнятий Верховною Радою законодавчий акт, у якому передбачені основні формальності, умови, обмеження або санкції і який має включати конкретні правові норми, що безпосередньо визначають права і обов’язки осіб. Інакше кажучи, в українському законодавстві повинна бути дуже чітко визначена законодавча основа для обмеження права на доступ до інформації, і ці підстави повинні повністю відповідати тим, які закріплені у ст. 10.

На додачу до цієї вимоги стаття 3, п. 1 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів вимагає: «обмеження повинні бути чітко визначені законом». Це означає, що хоча йдеться лише про загальне регулювання права, ці норми не повинні бути поверховими: похідні нормативно-правові акти, прийняті органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, можуть визначати лише практичні аспекти впровадження законодавчих актів Верховної Ради, але повинні завжди відповідати законодавчим актам Верховної Ради та міжнародним угодам.

Другою складовою у ст. 10 Європейської Конвенції про права людини, яку необхідно врахувати у національному законодавстві, є те, що всі формальності, умови, обмеження або санкції щодо здійснення права на інформацію повинні застосовуватися лише в обсязі, необхідному в інтересах демократичного суспільства. У світлі нещодавнього рішення Європейського Суду з прав людини з приводу того, що доступ до інформації є правом людини, це є особливо важливим міркуванням у роботі над новим законом України про інформацію.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що «свобода вираження поглядів, закріплена у ст. 10, може підлягати дії ряду винятків, які, втім, повинні тлумачитися обмежувально, а необхідність будь-яких обмежень повинна бути переконливо обґрунтована». Крім того, згідно з постановою Суду:

«прикметник «необхідні» у контексті статті 10, п. 2 слід розуміти як існування «нагальної суспільної потреби». Країни-учасниці угоди мають певну свободу в оцінці такої потреби, але вона також тісно пов’язана з наглядом з боку Європи, що охоплює як самі закони, так і рішення на їх підставі, у тому числі прийняті незалежними судами» [1].

Обмежувальне тлумачення на практиці означає, що закон, яким обмежуються права, закріпленні у ст. 10, матиме більше значення, якщо безпосередньо сприяє реалізації та захисту іншого основного права (наприклад, права на недоторканість приватного життя), меншу, якщо захист таких прав здійснюється опосередковано через інші інститути, і найменшу, якщо стосуватиметься таких абстрактних цінностей, як громадський порядок [2].

Третя складова ст. 10 Європейської конвенції про права людини, що має бути відображена у національному законодавстві, стосується конкретних інтересів та формальностей, умов, обмежень або санкцій для їхнього захисту. Інтереси, що потребують захисту, повинні відповідати інтересам, перерахованим у ст. 10, п. 2 та детально описаним у ст. 3, п. 1 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів.

У Додатку Б наведена таблиця найбільш поширених винятків у міжнародному праві.

У Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів присутні ще дві додактові вимоги щодо національного режиму винятків з права на доступ до інформації.

Перша вимога стосується критерію можливої шкоди. У ст. 3.2 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів зазначено:

«У доступі до інформації, що міститься в офіційному документі, може бути відмовлено, якщо її оприлюднення здатне зашкодити будь-яким з інтересів, передбачених пунктом 1, за винятком наявності суспільного інтересу в оприлюдненні, що переважає».

Критерій можливої шкоди повинен застосовуватися для визначення того, чи здатне оприлюднення інформації зашкодити законним інтересам. Якщо з’ясовується, що оприлюднення інформації дійсно здатне зашкодити інтересам, правомірним з погляду Конвенції, повинен бути застосований критерій суспільного інтересу. Завдяки цьому критерію оцінюється суспільний інтерес в оприлюдненні інформації, після чого необхідно намагатися знайти рівновагу між ним та суспільним або приватним інтересом в обмеженні доступу до цієї інформації. Детальніше застосування цих критеріїв описано у пояснювальному звіті до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів та зазначеному вище рішенні Європейського суду з прав людини [3].

Також у Конвенції про доступ до офіційних документів присутні поради майбутнім країнам-підписантам щодо встановлення часових обмежень для застосування винятків, зокрема, у ній зазначено, що країни-підписанти «повинні розглянути можливість визначити часові рамки, за межами яких обмеження, перелічені у пункті 1, не можуть застосовуватися» [стаття 3.3]. Хоча ця норма не є жорсткою вимогою, вона виражає сподівання, що, оскільки доступ до інформації є одним із прав людини, в умовах верховенства права він не може бути обмежений на невизначений час. Таким чином, жодна інформація не підлягає обмеженню доступу до неї, якщо інтереси, яким загрожувало її оприлюднення, більше не потребують захисту.

Прикладом того, як це діє на практиці, є обмеження доступу до інформації напередодні прийняття складного економічного рішення. Якщо така інформація буде негайно оприлюднена, це може завдати значної шкоди монетарній політиці держави, тому обмеження доступу до неї може вважатися законним. Втім, щойно рішення було прийнято і повідомлено громадськості, необхідність в обмеженні доступу до документів, пов’язаних з прийняттям рішення, зникає. У деяких випадках період часу може бути дуже коротким: інформація про пересування військових підрозділів, заплановане на наступний день, втратить свою цінність, оскільки до того часу вона вже стане відома громадськості і, швидше вже встигне з’явитися у засобах масової інформації. Часові обмеження також можуть стосуватися інформації про приватне життя: наприклад, померлі не мають права на недоторканість приватного життя, але згідно з законодавством деяких країн члени родини можуть мати право на захист інших прав, наприклад, права на повагу до сімейного життя (ст. 8 Європейської Конвенції про права людини) та захист репутації (ст. 10 Європейської Конвенції про права людини). Слід зазначити, що у питанні захисту репутації Європейський суд з прав людини, як правило, виступає за оприлюднення засобами мас-медіа інформації, якщо вона є достовірною і ґрунтується на фактах, і це логічно, оскільки є ще одним способом зробити інформацію надбанням громадськості згідно з режимом доступу.

При плануванні законодавчої стратегії України необхідно також врахувати той факт, що у багатьох країнах у законах про доступ до інформації зазначено, що вони мають вищу юридичну силу щодо законів про державну таємницю. В аналогічних законах інших країнах подібних положень не існує, проте оскільки закон про доступ до інформації є спеціальним законом (lex specialis), який часто приймається пізніше за чинні закони про державну таємницю і регулює реалізацію права людини, він найчастіше тлумачиться судами як такий, що має пріоритет. Хоча подібне взаємовідношення між законом про доступ до інформації та іншими законами не передбачене міжнародними правовими інструментами, Європейська конвенція про права людини та Конвенція про доступ до офіційних документів чітко дають зрозуміти його бажаність.

Включення такої норми даж змогу забезпечити важливий захист права на доступ до інформації за рахунок гарантії того, що це право може бути обмеженим у виключних випадках, передбачених лише у законі про інформацію, але не у випадках, передбачених іншими законодавчими актами парламенту. Отже, з метою попередження послаблення положень закону про доступ до інформації іншими правовими інструментами, пропонується включити конкретні формулювання, в яких буде зазначено, що він має вищу юридичну силу щодо інших законів. На практиці це означає, що жоден інший закон не повинен містити будь-яких винятків з права на доступ до інформації, не передбачених законом про доступ до інформації.

4. Формальності щодо запитів на інформацію

У ст. 4.1 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів зазначається, що запитувачі не зобов’язані надавати обґрунтування запитів на інформацію, і обидва законопроекти відповідають цьому стандарту.

У ст. 4.2 міститься дискреційне положення, згідно з яким запитувачі мають право зберігати анонімність. У жодному з двох законопроектів така можливість не передбачена. Навпаки, в них детально прописані вимоги щодо надання запитувачем інформації про себе. Ми рекомендуємо переглянути ці положення, особливо стосовно запитів електронною поштою, при отриманні яких майже неможливо визначити особу запитувача, чи було використано псевдонім, а оскільки це право надано всім, втрачається сенс у встановленні особи запитувача. З огляду на те, що будь-яка особа, яка отримала інформацію, згідно з законом про доступ до інформації може вільно її поширювати, також втрачає сенс здійснення урядом контролю за тим, хто, власне, подає запит.

Також до запитувачів не повинні висуватися вимоги щодо представлення ними електронного підпису, оскільки це буде дискримінацією щодо більшості людей, які не мають електронного підпису, а також до людей з-за меж України, які не мають електронного підпису, який був би сертифікований в Україні.

Стаття 4.3 Конвенції про доступ до офіційних документів вимагає зведення формальностей при опрацюванні запитів до мінімуму. Хоча ця вимога є достатньо нечіткою і має бути доопрацьована контрольним органом, відповідальним за впровадження Конвенції, у будь-якому випадку малоймовірно, що законопроект Кабінету Міністрів відповідатиме цьому стандарту: у цьому відношенні він, очевидно, поступається порівняно кращим зразкам, оскільки вимоги щодо подання запита є складними і незрозуміло, яким чином можливе подання запита електронною поштою, якщо при цьому вимагається підпис.

5. Опрацювання запитів

Загалом норми щодо строків опрацювання запитів у законопроекті Верховної Ради прописані чіткіше, ніж у законопроекті Кабінету Міністрів. У законопроекті Верховної Ради також добре продумані норми щодо продовження цих строків, передбачено повідомлення про їхнє продовження Уповноваженого з прав людини, що дасть змогу зменшити рівень зловживань цією нормою.

Стаття 5.1 Конвенції вимагає від органів державної влади надавати допомогу запитувачам у визначенні необхідних документів. В обох законопроектах передбачено таку можливість, але перелік підстав для цього є обмеженим (інвалідність, хвороба тощо). Обов’язок надавати допомагу запитувачам повинен поширюватися на всіх запитувачів, а не лише недієздатних або неписьменних. Наприклад, коли особа подає запит на інформацію вперше, вона може не знати процедури і повинна отримати консультацію. Крім цього, недієздатним або неписьменним особам потрібна допомога в оформленні письмового запита. Ці положення повинні бути підсилені, а перелік «вагомих підстав» для отримання допомоги повинен бути розширений.

Стаття 5.2 Конвенції вимагає від органів державної влади, якщо вони не мають у своєму розпорядженні потрібну інформацію, але їм відомо, що вона знаходиться у розпорядженні іншої установи, переадресувати запитувача до цієї установи. Приємно відзначити, що обидва законопроекти вимагають від органів державної влади не лише повідомити запитувача про те, що інформація знаходиться у розпорядженні іншої установи, але й переадресувати туди запит.

Стаття 5.3 вимагає опрацювання запитів на рівних підставах. В обох законопроектах передбачена можливість пришвидшеного опрацювання запита у випадку термінової потреби в отриманні інформації. Хоча саме по собі це не є дискримінацією, при впровадженні закону необхідно забезпечити умови для того, щоб ця норма не давала переваги тим, хто вмітиме краще переконувати у терміновості власного запиту, наприклад, журналістам, які аргументують необхідність оприлюднення інформації нагальним інтересом до неї суспільства.

Велика проблема пов’язана зі строками опрацювання, які, відповідно до вимог Ради Європи, повинні бути «стислими» і які, згідно з прийнятими стандартами, становлять у країнах Європи в середньому 15-20 днів. З одного боку, у цих законопроектах пропонуються надзвичайно сміливі строки (у варіанті Кабінету Міністрів це 5 днів для надання первинного розгляду), з іншого, запропоновані часові режими надто складні і тому важко здійсненні. Зокрема у законопроекті Кабінету Міністрів передбачена складна система реєстрації запитів. Нечітко прописані правила щодо того, коли запит може бути зареєстровано, і тому є можливість виникнення суттєвої затримки між отриманням запита та його реєстрацією.

У законопроекті Кабінету Міністрів (статті 13 та 15) перераховані всі граничні строки від часу реєстрації запита. Реєстрація запита здійснюється органами державної влади, жоден запитувач не може проконтролювати цей процес, отже не може бути впевнений, чи був зареєстрований запит і з якого часу починається відрахування строку його опрацювання. Якби у цьому процесі відштовхувалися від дня отримання запита, запитувач міг би знати точні строки, відіславши запит рекомендованою поштою або отримавши підтвердження надходження листа електронною поштою. Втім, якщо відраховувати строки від часу отримання запита, ніщо не повинно завадити реєстрації запита органами державної влади з метою ефективного управління справами (див. ст. 17).

Ø Рекомендується у законопроекті Кабінету Міністрів закріпити відрахування строку опрацювання запита від часу його отримання.

Також ми рекомендуємо доопрацювати розділи обох законопроектів, присвячені строкам опрацювання запитів, з метою їхньої чіткої та узгодженої структуризації. 15 календарних днів здається прийнятним строком для опрацювання запиту (у випадку як позитивної, так і негативної відповіді) або для повідомлення запитувача про набуття чинності винятком, що в середньому відповідає строкам, встановленим законом у країнах Європи. Приклади строків, прийнятих в інших країнах регіону: Болгарія – 14 календарних днів, Румунія – 10 календарних днів, Словаччина – 10 календарних днів, Грузія – 10 календарних днів, Естонія – 5 календарних днів. У Швеції державні службовці прагнуть давати відповідь на більшість запитів протягом 24–48 годин.

Продовження строку допускається в обмеженій кількості випадків. Якщо встановлений строк надто короткий, є ризик, що його продовження стане нормою, і це нівелює всю цінність впровадження короткого строку. Повинні бути визначені підстави для продовження строку: складні запити на великі обсяги інформації можуть вважатися достатньо вагомою підставою, однак у цьому випадку необхідно забезпечити, щоб запитувачі не страждали через незадовільне ведення справ органанми державної влади.

Ми рекомендуємо запровадити деякі додаткові строки для забезпечення належного функціонування цього Закону:

• короткий строк для первинного розгляду запита: якщо орган, який отримав запит, з’ясовує, що потрібна інформація знаходиться у розпорядженні іншого державного органа, він зобов’язаний переадресувати туди запит протягом 5 днів [календарних або робочих] і поінформувати про це запитувача.
• Аналогічно, державний орган може протягом перших 5 днів after після подання запита зв’язатися із запитувачем з метою з’ясування будь-яких деталей. 15-денний строк розпочинається після отримання необхідних пояснень. Якщо запитувач вважає, що запит оформлено достатньо чітко, державний орган зобов’язаний прийняти його у такому вигляді і почати опрацювання.
• Ми також рекомендуємо запровадити строки на оскарження до керівника розпорядника та до Уповноваженого з питань інформації. Під цим ми маємо на увазі строки, протягом яких органи державної влади повинні відреагувати. Прийнятним буде строк один місяць від дня отримання відмови для подання скарги керівнику розпорядника і один місяць від часу отримання повторної відмови для подання скарги Уповноваженому з питань інформації.
• Якщо протягом 15 днів від дня подання реакції на запит немає, запитувач має право подати скаргу негайно або пізніше у будь-який час, якщо до того моменту реакція не з’явиться.
• Ми наполегливо рекомендуємо, щоб після запровадження цих строків вони почали поширюватися на всі органи державної влади України, а інші закони, що регулюють будь-які права на доступ (наприклад, до інформації про стан довкілля або до архівів), були приведені у відповідність до цього закону. У законі має бути чітко зазначено, що у випадку колізії закон про інформацію має вищу юридичну силу.

6. Форми доступу

Згідно з законопроектом Кабінету Міністрів запитувачі мають змогу обрати бажану форму доступу, тоді як у законопроекті Верховної Ради цей момент чітко не прописано. Такі побажання завжди потрібно враховувати, наприклад, у випадку, коли запитувач звертається з проханням надати електронні копії документа, що є лише на паперовому носії. Ми зазначаємо, що при використанні електронної пошти з метою економії витрат на поштові відправлення друковані документи можуть бути відскановані і надіслані в електронному вигляді.

В обох законопроектах передбачено обмеження доступу до інформації. У ст. 7.6 законопроекту Верховної Ради чітко зазначено, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документи. У положеннях, присвячених обмеженню доступу, необхідно також уточнити, в який спосіб має бути вказано, яку інформацію було вилучено з документа (на електронному або паперовому носії), а також якими були підстави для вилучення інформації. Це відповідатиме ст. 6 Конвенції про доступ до офіційних документів, згідно з якою «будь-які вилучення повинні бути чітко зазначені».

Ø В обох законопроектах необхідно чітко визначити, що запитувачі мають право обирати форму доступу до інформації (перегляд, копіювання, отримання в електронному вигляді) і що необхідно дотримуватися їх побажань, якщо це лише не є неможливим.

Ø У положеннях про обмежений доступ повинно бути чітко зазначено, в який спосіб має бути вказано, що з документа була частково вилучена інформація і на яких підставах це було зроблено.

7. Плата за надання інформації

В обох законопроектах зазначено, що подання запитів, як і ознайомлення з оригіналами документів, має бути безкоштовним. У них також вимагається оприлюднення тарифів оплати, що також є вимогою Конвенції про доступ до офіційних документів (ст. 7.2).

Іншою позитивною рисою законопроекту Верховної Ради є включення положення, згідно з яким запитувач звільняється від сплати коштів за виготовлення копій документів обсягом до 50 сторінок.

Із законопроекту Кабінету Міністрів незрозуміло, чи стягуватиметься плата лише за ксерокопіювання та розмноження (що дозволяється Конвенцією), чи також за «опрацювання» запиту, що може включати час, витрачений на підготовку відповіді і що згідно з Конвенцією є неприпустимим. Це необхідно уточнити.

Ø Слід уточнити, що плата може стягуватися лише за виготовлення копій, розмноження та доставку документів.

8. Порядок здійснення контролю

Згідно з обома законопроектами запитувачам гарантується можливість адміністративної апеляції та звернення до суду. Із законопроекту Кабінету Міністрів недостатньо чітко зрозуміло, чи передбачена у цьому випадку пришвидшена та дешева процедура (чого вимагає ст. 8.2 Конвенції про доступ до офіційних документів).

Ми вітаємо той факт, що статтею 16 законопроекту Верховної Ради передбачено можливість звернення до Уповноваженого з прав людини, від якого вимагається створення службового підрозділу з контролю за здійсненням права на доступ до інформації. Цю норму слід оцінити позитивно. Зазначено, що у жодному з двох законопроектів не пропонується запровадження окремого інституту Уповноваженого з питань інформації, хоча це стає дедалі поширеною рисою законів про інформацію.

Ми звертаємо увагу на той факт, що у країнах, де є інститут Уповноваженого з питань інформації, впровадження законів про доступ до інформації відбувається успішніше. Це значно ефективніший інститут порівняно з інститутом Уповноваженого з прав людини, оскільки останній виконує багато інших функцій і не може приділити достатню кількість ресурсів забезпеченню реалізації права на інформацію.

Вартими уваги прикладами є інститути Уповноваженого з питань інформації у Словенії та Угорщині (які також відповідають за захист даних), Сербії та Комісії у складі 5 осіб у Македонії. Також слід згадати добре структурований інститут Уповноваженого з питань інформації у Великобританії, який публікує важливі рекомендації для публічних службовців, Уповноважених з питань інформації в Ірландії та Шотландії, які мають відомі своїми рішучими і справедливими рішеннями, ефективну комісію у Португалії, широко відомий і надзвичайно ефективний Федеральний інститут з питань доступу до інформації (IFAI) у Мексиці. Додаткова інформація може бути надана за наявності бажання прописати створення такого органу у законі.

З метою економії витрат на утримання такого органу Уповноважений з питань інформації може мати спільне з Уповноваженим з прав людини представництво, але залишатися незалежним інститутом, чиїм обов’язком є захищати право на доступ до інформації та розглядати скарги і вимагати оприлюднення документів.

Ø Рекомендується розглянути можливість запровадження інституту Уповноваженого з питань інформації.

9. Додаткові заходи

У статті 9 Конвенції Ради Європи зазначено, що країни-підписанти повинні вжити таких додаткових заходів, як навчання державних службовців, інформування громадськості про їхні права, впорядкування документів та впровадження чітких правил збереження та знищення документів.

З цих вимог у законопроекті Кабінету Міністрів відображені вимоги щодо надання інформації про впорядкування документів та оприлюднення інформації про власну діяльність. Законопроект Верховної Ради теж включає такі положення, а також, що важливо, – положення щодо навчання державних службовців з питань права на доступ до інформації.

У жодному із законопроектів не прописані правила збереження та знищення документів. Можливо, вони є в архівах або містяться в інших законодавчих актах, і це необхідно уточнити.

10. Оприлюднення інформації з власної ініціативи

Той факт, що обидва законопроекти включають ґрунтовні та детальні положення щодо оприлюднення документів з власної ініціативи, характеризує їх дуже позитивно і варте схвалення. Порівнюючи ці положення з рекомендаціями, що містяться у пояснювальній записці до Конвенції про доступ до офіційних документів, ми зазначили, що вони охоплюють більшу частину видів інформації, зокрема оприлюднення інформації стосовно організаційної структури, персоналу, напрямів діяльності, внутрішнього розпорядку, політики, порядку прийняття рішень та делегування повноважень органів державної влади. Обидва законопроекти вимагають оприлюднення інформації стосовно права на доступ до інформації та процедури оформлення і подання запиту.

Втім, лише у законопроекті Верховної Ради міститься конкретне положення щодо оприлюднення фінансової інформації, яке відсутнє у законопроекті Кабінету Міністрів і яке має бути включене.

Ø Положення щодо оприлюднення інформації з власної ініціативи повинні включати чіткі норми щодо оприлюднення з власної ініціативи фінансової інформації, зокрема проектів бюджетів та фактичних витрат.

Ø Кабінету Міністрів рекомендується ретельно розглянути можливість доопрацювання розділу, присвяченого оприлюдненню інформації з власної ініціативи, для чого як приклад ми пропонуємо закон Угорщини про свободу інформації в електронній формі [4].

11. Положення законопроектів щодо захисту персональних даних

Обидва законопроекти містять положеня щодо захисту персональних даних, а також пов’язаних прав особи на доступ до інформації про себе та конфіденційності персональних даних. Україна підписала Конвенцію Ради Європи про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру та Додатковий протокол до неї у 2005 році, але жоден з них не ратифікувала [5].

На жаль, положення обох законопроектів щодо захисту особистих даних не забезпечують того рівня захисту, якого вимагають Конвенція та протокол. Необхідно або присвятити захисту цього права окремий розділ у законі, або прийняти окремий закон. У будь-якому з цих двох варіантів за основу повинен бути взятий рівень захисту, передбачений у зазначених вище Конвенції та протоколі, а Директива 95/46/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 24 жовтня 1995 р. про захист фізичних осіб при обробці персональних даних і про вільне переміщення таких даних може служити додатковим прикладом законодавчого акта щодо захисту даних.

Ø Необхідно розробити у цьому Законі окремий розділ, присвячений захисту персональних даних, або прийняти окремий закон.

12. Захист інформаторів

У ст. 10 законопроекту Верховної Ради містяться положення щодо захисту інформаторів. Необхіднсть захисту інформаторів знайшла відображення у декількох міжнародних документах, прийнятих під егідою Ради Європи, зокрема у рамках Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), членом якої з 2006 року є Україна [6].

У грудні 2008 року Доповідач Парламентської Асамблеї Ради Європи закликав країни Ради Європи прийняти закони щодо захисту інформаторів [7]. Запровадження захисту інформаторів має стати важливим кроком у напрямі ефективного забезпечення прозорості в Україні, хоча запропонована стаття сама по собі не є достатньою умовою для забезпечення повноцінного функціонування такої системи, тому необхідно прийняти окремий закон.

Література:

1. Справа «Обсервер» (Observer) та «Ґардіан» (Guardian) проти Об’єднаного Королівства Великобританії» (позов № 13585/88)
2. 30/1992. (V. 26.) рішення Конституційного Суду Угорщини.
3. Див. пояснювальну записку до Конвенції про доступ до офіційних документів за адресою https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2008)56&Language=lanEnglish&Ver=add2&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864
4. http://abiweb.obh.hu/dpc/index.php?menu=gyoker/relevant/national/2005_XC
5. http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=108&CM=8&DF=4/7/2009&CL=ENG та http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=181&CM=8&DF=4/9/2009&CL=ENG
6. http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/doc07/edoc11269.htm
7. http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID=4197