Одним з найпоширеніших порушень при прийнятті актів індивідуальної дії у сфері земельних відносин є порушення законності при виділенні земельних ділянок. На підставі аналізу судових рішень, а також прокурорських перевірок встановлені типові порушення у цій сфері.


Порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини, в т.ч. відповідних вимог ЮНЕСКО

Сутність таких порушень викладена, зокрема, у постанові Вищого господарського суду України у справі №51/520 від 06.11.2012 та ухвалі Вищого адміністративного суду України у справі №К-31325/10 від 01.12.2010.

Постанова ВГСУ від 06.11.2012  прийнята у справі за позовом про визнання недійсними рішень, договорів, державного акта на право власності на земельну ділянку та зобов’язання повернути у комунальну власність територіальної громади Києва земельну ділянку у пров. Михайлівському у Києві. Визнаючи передачу земельної ділянки площею 0,4675 га у пров. Михайлівському незаконною, касаційна інстанція визнала вирішальним у даному випадку те, що спірна ділянка входить в ансамбль Софійського собору, який внесений до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, а тому всі перетворення в охоронній зоні мають відбуватися у відповідності до Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини, що, як встановив суд, дотримано не було.

Ухвала ВАСУ від 01.12.2010  прийнята за касаційною скаргою за позовом фізичних осіб до Київської міської ради про визнання недійсним рішення №98/759 від 08.02.2007 «Про передачу земельної ділянки… для будівництва… по вул. Стрілецькій, 10/1 у Шевченківському районі Києва». Така передача визнана протиправною. Зокрема, суди зазначили, що спірна адреса належить до охоронної зони ансамблю Софійського собору, який внесений до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, тому всі перетворення в цій зоні мають відбуватися у відповідності до Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини.

Настановами згаданої Конвенції передбачено, що обов’язком країни-учасниці є інформування Комітету всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється, значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об’єкта всесвітньої спадщини. Внаслідок спірного рішення Київська міська рада фактично вилучила спірну земельну ділянку з архітектурної охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору і передала для будівництва, експлуатації та обслуговування офісного комплексу, про що Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО не інформувала.


Порушення вимог законодавства про охорону археологічної спадщини

Сутність таких порушень викладена, зокрема, у постанові ВГСУ від 18.12.2007 у справі №35/164 та у вироку Печерського районного суду Києва від 22.04.2009 у справі №1-173/09.

Зокрема, у названій постанові ВГСУ підтверджено, що спірна земельна ділянка, яка є предметом укладеної сторонами угоди, є археологічним заповідником, що має назву парк-музей «Стародавній Київ», та об’єктом культурної спадщини, пам’яткою археології. Враховуючи це, суд визнав, що угода №136 від 28.05.2003 про сплату авансу за земельну ділянку в урочищі Гончари – Кожум’яки у Подільському районі Києва є такою що не відповідає вимогам законодавства, оскільки укладена в порушення вимог ст. 53, 54 Земельного кодексу України та ст. 25 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а тому обґрунтовано визнана судами недійсною.

Вироком Печерського райсуду від 22.04.2009 начальника управління культури і туризму Київської ОДА було визнано винним у тому, що він погодив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 29,7 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу державної власності, що є пам’яткою археології.


Порушення вимог законодавства про природно-заповідний фонд України

Їх сутність викладена, зокрема, у постанові ВГСУ №2-17/3550-2004 від 22.04.2009 у справі за позовом до Лівадійської селищної ради та ТОВ. У ній підтримана позиція апеляційного суду про визнання недійсними рішення ради та договору оренди ТОВ земельної ділянки площею 0,6485 га строком на 50 років з вилученням її із землекористування санаторію «Лівадія».

Зазначена земельна ділянка розміщена на території Лівадійського парку, який є пам’яткою садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення. Його межі винесені в натурі, і його площа становить 40,419 га. За приписами ст. 3, 4 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», пам’ятка садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення є об’єктом природно-заповідного фонду та власністю народу України. Згідно зі ст. 38 названого закону, на території таких пам’яток с забороняється будь-яка діяльність, що не пов’язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню.


Виділення земельної ділянки у зоні охоронюваного ландшафту

Сутність цих порушень викладена, зокрема, в ух­валі ВАСУ від 09.04.2009, якою визнана неможливість відводу земельної ділянки площею 0,0050 га, розташованої в районі ГСК «Місхор», для будівництва та обслуговування індивідуального гаража.

Так, рішенням 35 сесії 4 скликання Кореїзької селищної ради від 02.02.2005  було затверджено матеріали попереднього узгодження місця розташування і розміру додаткової земельної ділянки і дозвіл на складання проекту її відводу. Однак ця ділянка, відповідно до історико-архітектурного плану і комплексного охоронного зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району «Велика Ялта», затвердженого постановою уряду АРК №330 від 16.11.1995, розташована у зоні охоронюваного ландшафту Місхорського парку, де заборонено проведення будівельних робіт. Відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР №105 від 29.01.1960, Місхорський парк є пам’яткою національного значення.

Варто зазначити, що наведені вище порушення не тільки стосуються земельного законодавства, але й порушують культурні права громадян – перш за все, право на збереження культурної спадщини (ст. 54 Конституції України), а також міжнародні зобов’язання України у сфері охорони культурної спадщини.


Виділення земельної ділянки у водоохоронній зоні

Сутність цих порушень викладена, зокрема, у постанові ВГСУ від 09.07.2013 у справі №5002-33/2430-2012. У цій справі прокурор Євпаторії в інтересах держави в особі Державної сільськогосподарської інспекції АРК звернувся з позовом до Євпаторійської міської ради та ТОВ про визнання недійсними рішення міської ради №5-7/55 від 27.10.2006 та договору оренди земельної ділянки від 26.05.2008, а також зобо­в’язання другого відповідача повернути першому відповідачу земельну ділянку вартістю 3728503,32 грн площею 4291,87 кв. м, надану під будівництво пансіонату.

Позов задоволено. Судові акти мотивовані тим, що орендована земельна ділянка розташована в першій санітарно-охоронній зоні курорту Євпаторія, у водоохоронній зоні узбережжя Чорного моря, частина ділянки знаходиться у 100-метровій зоні від урізу води. Відтак оскаржене рішення ради від 27.10.2006 прийняте першим відповідачем з порушенням положень ч. 1 ст. 90 Водного кодексу України, якими передбачено, що прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов’язковим централізованим водопостачанням і каналізацією. Пансіонат не належить до категорії санаторіїв чи інших лікувально-оздоровчих закладів, тому на нього це виключення не поширюється.

Водночас українські суди, прокурори, інші контролюючі органи не завжди проявляють принциповість в аналогічних випадках. Так, Центр журналістських розслідувань оприлюднив рейтинг 10 найбільших користувачів і власників кримських пляжів станом на літо 2013 р. З’ясувалося, що кращими пляжами і прибережними смугами володіють структури, афілійовані з олігархами України та Росії, високопоставленими чиновниками, бізнесменами від політики. Якщо підсумувати власність «десятки», вийде, що приватизовані сотні кілометрів пляжів, на яких ніколи не з’явиться ніхто, крім власників та їх гостей.

Між тим, зазначає В. Портников, берег моря неподалік від резиденції президента Латвії у Юрмалі абсолютно вільний. Зрозуміло, резиденція ретельно охороняється і так просто в неї не потрапити, але берег належить народу Латвії. І ніхто, навіть президент чи держава не може заборонити громадянину перебувати на пляжі. Максимум, що може глава держави – ділити берег з громадянами.
Ще один приклад, на який вказує В. Портников – дачі на «лазурному узбережжі» неподалік від Ніцци. У Сен-Жан-Кап-Ферра накупили собі вілл найодіозніші російські та українські «олігархи», деякі навіть влаштували собі персональні спуски до пляжів. Але от біда: сам берег належить народу Франції, і навіть самий «олігархічний олігарх» не може дозволити собі персонального пляжу! Тож ті самі люди, які відгороджувалися від нас в Україні бетонними парканами, охороною і «мигалками», змушені ділити пляж із звичайними відпочиваючими, безцеремонно пірнаючими поруч з «обраними».


Передача земельної ділянки без земельних торгів у випадку, коли такі торги передбачені законом

Сутність порушень викладена судом в ухвалі ВАСУ №К-21712/10, К-21901/10 від 16.07.2013, а також у прокурорському розслідуванні, здійсненому прокурорами Донецької області.

Зокрема, у названій ухвалі ВАСУ розглянута касаційна скарга у справі за позовом прокурора Сімферополя до виконавчого комітету Сімферопольської міської ради про скасування рішення №689 від 22.07.2008 виконавчого комітету Сімферопольської міської ради V скликання щодо оренди земельної ділянки. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за ст. 124 ЗК України право оренди земельної ділянки набувається виключно на аукціонах, тоді як оспорюваним рішенням було дозволено виконання проект землеустрою по відводу згаданої земельної ділянки без попереднього проведення аукціону. ВАСУ підтримано правову позицію судів попередніх інстанцій щодо задоволення позову, оскільки на час прийняття спірного рішення не існувало іншої, ніж закріплена у ст. 123 ЗК України, процедури набуття права оренди (у т.ч. шляхом дачі дозволу на розробку проекту землеустрою) на земельні ділянки державної та комунальної власності на аукціоні, крім певних виключень, під які приватне підприємство-відповідач не підпадало.

Про розслідування низки випадків виділення землі без проведення земельних торгів, коли це передбачено чинним законодавством, повідомляли і органи прокуратури. Так, прокуратурою Олександрівського району Донецької області проводились перевірки органів державної влади щодо розпорядження землями. В їх ході встановлено, що землі передавались в оренду без проведення земельних торгів, коли це передбачено чинним законодавством.


Незаконна зміна цільового призначення земельної ділянки

Сутність порушень викладена у постанові ВГСУ від 17.07.2013  у справі №26/108-12. В ній розглянута касаційна скарга у справі за позовом прокурора Вишгородського району в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Київській області про:
визнання недійсним розпорядження Вишгородської РДА №5 від 10.01.2005; визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 18.01.2005, укладеного між Вишгородською РДА та приватним підприємцем Ф. щодо земельної ділянки з лісових земель площею 0,20 га та вартістю 4725,40 грн. Позов задоволено.

Суди виходили з того, що землі лісового фонду були передані в оренду під розміщення кафе-магазину, чим фактично змінено цільове призначення земельної ділянки без належного документального оформлення, що є порушенням ст. 20 ЗК України та ст. 42 Лісового кодексу. Проект із землеустрою по зміні цільового призначення земель лісового фонду не роз­роблявся.

Вилучення земельних ділянок, які зайняті багаторічними насадженнями, для несільсько­господар­ських потреб, земель рекреаційного призначення, заказників, курортів, а також лісів з особливим режимом лісокористування (лісопарки, міські ліси, лісопаркові частини зелених зон населених пунктів, протиерозійні ліси і водоохоронні насадження) для цілей, не пов’я­заних з веденням лісового господарства, допускається, як виключення, за рішенням Верховної Ради України. При цьому вилучення земель сільськогосподарського призначення та лісових угідь здійснюється у встановленому порядку при обов’язковій умові відшкодування забудовником збитків і втрат, пов’язаних із вилученням. Отже, спірне розпорядження Вишгородської РДА прийняте з порушенням вимог ст. 20, 57 ЗК України, ст. 42 Лісового кодексу України, ст. 48 ЗУ «Про охорону земель».


Порушення правил містобудування

Сутність порушень викладена у згаданій вище ухвалі ВАСУ №К-21712/10, К-21901/10 від 16.07.2013. У ній ВАСУ зазначив, що згідно ст. 39 ЗК України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Відповідно до ЗУ «Про планування і забудову території», у разі відсутності місцевих правил забудови для будівництва окремого об’єкта містобудування на території кварталу існуючої забудови розробляється містобудівне обґрунтування розташування об’єкта у цьому кварталі. Воно має містити текстові та графічні матеріали, розрахунки щодо можливості розташування об’єкта та його параметрів з урахуванням державних будівельних норм. Однак зацікавлене приватне підприємство до клопотання про вибір земельної ділянки не додало містобудівне обґрунтування, надання якого є обов’язковим.


Перевищення повноважень суб’єктом прий­няття рішення щодо розпорядження землею

Фактично таке перевищення повноважень має місце завжди, коли орган влади приймає незаконне рішення, оскільки Конституція Ук­раїни не надає таким органам повноважень порушувати закони, підмінюючи законність доцільністю. Однак сутність порушення, викладена у згаданій вище постанові ВГСУ №2-17/3550-2004, полягає у тому, що розпорядження землями неналежними суб’єктами є незаконним незалежно від фор­мальної відповідності законодавству по суті.

Відповідне рішення прийняте органом місцевого самоврядування з перевищенням повноважень, оскільки зазначена земельна ділянка розміщена на території Лівадійського парку, який є пам’яткою загальнодержавного значення, і його землі є державними. Цей парк є загальнодержавною власністю, а не власністю територіальної громади, тому місцева рада не мала права розпоряджатися відповідною земельною ділянкою.


Позиція ЄСПЛ

Наведена систематизація є певним каталогом щодо напрямків оскарження сумнівних рішень відносно розпорядження земельними ділянками. Поте дуже важливо підкреслити, що констатуючи порушення законності з боку суб’єктів владних повноважень при виділенні земельних ділянок, автори зовсім не вважають справедливим та таким, що відповідає принципу верховенства права, відновлення такої законності за рахунок приватного суб’єкта, тим більше, що така «справедливість» в українських умовах є дуже вибірковою (як про це свідчить, наприклад, згадана вище ситуація з водоохоронними зонами).

Скажімо, у рішенні Європейського Суду з прав людини у справі Stretch v. United Kingdom встановлена неприпустимість визнання недійсним договору, відповідно до якого покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон.

У рішенні по цій справі ЄСПЛ вказав, що заявник уклав договір оренди з розрахунком на те, що у нього буде можливість подовжити строк договору. Він продовжував будувати на цій землі, платити ренту місцевій владі та укладати договори сублізингу з іншими особами, які здійснювали діяльність у приміщеннях, котрі він побудував, і явно очікував, що матиме змогу подовжити договір та буде отримувати прибуток від ренти, займаючи будівлі, які здав у сублізинг. ЄСПЛ вважає, що в обставинах цієї справи заявник може розглядатися як такий, що має, принаймні, законні очікування від реалізації умови на подовження, що може розглядатися для цілей ст. 1 Протоколу №1 як доповнення до майнових прав, які були надані йому на підставі договору оренди.

Враховуючи умови договору, який був укладений із заявником, Суд притримується погляду, що дії органу влади можуть бути розцінені як такі, що перешкоджають законним очікуванням заявника згідно з договором та позбавляють його частково тих міркувань, на підставі яких було укладено договір. Тому Суд вирішив, що у цій справі було непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення ст. 1 Протоколу №1 до Конвенції.

Отже, позиція ЄСПЛ полягає в тому, що особа – суб’єкт приватного права не може відповідати за помилки державних органів при укладанні останніми відповідних договорів, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при укладанні цих договорів припустилися помилки.

Водночас, при вирішенні даного питання слід рахуватися з тим, що в умовах корумпованості української влади розпорядження нею державним та/або комунальним майном на заздалегідь невигідних для держави або місцевої громади умовах може бути наслідком зловмисної домовленості відповідних представників СВП із зацікавленими особами. Але у такому випадку відповідні договори повинні визнаватися недійсними саме з мотивів належним чином доведеної зловмисної домовленості (ст. 232 ЦКУ). При цьому особа, яка пішла на змову всупереч інтересам державної служби, повинна нести відповідальність. Якщо ж таких відповідальних осіб немає, з огляду на зазначену вище позицію ЄСПЛ, підстави для визнання відповідних договорів недійсними відсутні, оскільки відсутні навмисні порушення та зловмисна домовленість зацікавлених осіб. Крім того, якщо змова не доведена, а земельна ділянка, в силу переважання суспільних потреб, вилучена, приватна особа повинна отримати від влади належне відшкодування.


Строки позовної давності

Не можна не звернути увагу на досить дивне поводження судів із строками позовної давності у земельних спорах. Так, у згаданій вище справі №26/108-12 прокурор звернувся до суду з позовом про визнання недійсним розпорядження від 10.01.2005 тільки у вересні 2012 р. (!). З цього приводу у постанові ВГСУ у згаданій справі зазначено наступне.

Фізична особа-підприємець Ф. на підставі ст. 257 ЦКУ просила застосувати загальний строк позовної давності, встановлений тривалістю у 3 роки, посилаючись на припис прокурора Вишгородського району Київської області від 17.03.2006 про усунення порушень Лісового кодексу України, що, на думку заявника, свідчить про те, що прокурору було відомо про порушення прав держави. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у 2006 р. прокуратурою було проведено перевірку та складено припис про усунення порушень Лісового кодексу України за використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, за яким фізичну особу-підприємця Ф. зобо­в’язано погасити заборгованість за використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками.

Між тим, перевірка законності дотримання вимог відведення Вишгородською державною адміністрацією земельної ділянки в оренду фізичній особі-підприємцю Ф. прокуратурою не проводилася, тому суд касаційної інстанції погоджується з висновками місцевого та апеляційного судів про відсутність порушення прокурором загального строку позовної
давності.

Виникає запитання: які нездоланні сили перешкоджали здійсненню такої перевірки? На жаль, воно залишилося без дослідження та відповіді. Отже, наведене обґрунтування не можна визнати переконливим.

*   *   *

Таким чином класифіковані типові порушення органів влади при виділенні земельних ділянок. Водночас, виправлення відповідних «помилок» тільки за рахунок приватних суб’єктів не є правомірним. Це підтверджується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі Stretch v. United Kingdom. Приватний суб’єкт повинен, як мінімум, отримувати компенсацію, якщо не доведена його зловмисна змова з представниками влади.