18 липня 2014 року на сайті Держземагентства України був розміщений проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку продажу права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення» (далі – законопроект), який раніше був анонсований керівництвом Міністерства аграрної політики та продовольства України та Держземагентства України як такий, схвалення якого унеможливить скуповування олігархами та іноземцями земель сільгосппризначення. Проте аналіз цього документа дає підстави для іншої його оцінки.


Юридичний порядок права оренди сільськогосподарських земель у законопроекті

Як випливає з назви законопроекту, основним його завданням є вдосконалення порядку продажу права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Відповідно у законопроекті викладені пропозиції щодо внесення суттєвих змін у законодавство про оренду земель сільськогосподарського призначення.

Зокрема, з метою підвищення економічної привабливості права оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення як об’єкта інвестицій (об’єкта придбання) пропонується внести у Земельний кодекс України (ст. 93) та За­кон України «Про оренду землі» (ст. 19) зміни та доповнення, згідно з якими при передачі в оренду сільськогосподарських угідь для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та фермерського господарства строк дії договору оренди земельних ділянок має визначатися з урахуванням періоду ротації основної сівозміни, але становити не менше 14 років, а у разі розміщення на земельній ділянці багаторічних насаджень сільгосппризначення – з урахуванням очікуваного періоду корисного використання відповідного багаторічного насадження, але не більше максимального строку дії договору оренди землі, визначеного законом (тобто, не більше 50 років).

Справді, встановлення 14-річного мінімального терміну передачі землі в оренду певною мірою сприятиме зростанню привабливості права оренди землі як об’єкта купівлі-продажу, іпотеки та інших правочинів (угод). Однак таке законодавче нововведення значно погіршить правовий статус селян – власників земель сільгосппризначення. Адже воно практично повністю закриє для селян – власників таких земель та їхніх спадкоємців шлях до сімейних та інших фермерських господарств на власній землі, якщо вони не зможуть через вік чи стан здоров’я створити таке господарство до того, як передадуть землю в оренду. А ті з них, хто створить таке господарство, але з об’єктивних економічних чи особистих причин тимчасово, не зможе використовувати всю власну землю для виробництва сільськогосподарської продукції, буде позбавлений можливості передати землю, яка не використовується, в оренду іншим особам на невеликий термін (наприклад, на 1-3 роки), поки зміняться зазначені обставини та з’явиться у власника можливість використовувати всю землю самостійно у власному господарстві.

Крім того, практика свідчить, що передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення на тривалий термін не є вигідною селянам ще й тому, що їм складно спрогнозувати розвиток дохідності землі у зв’язку зі зміною економічних умов господарювання на землі та визначити адекватний таким умовам розмір орендної плати за свою землю. Тому селяни віддають перевагу укладенню договорів оренди належних їм земельних ділянок на невеликі строки, зазвичай на 3-5 років, що дає їм можливість вимагати закріплення у поновлених чи заново складених договорах оренди землі більш високий розмір орендної плати за землю. Водночас довгострокова оренда, як правило, закріплює первісний розмір орендної плати, який на період завершення довгострокового договору оренди землі є заниженим.

Слід зауважити, що законопроектом передбачено поліпшити правовий захист селянина – орендодавця землі проти невчасної виплати орендарем орендної плати. Для цього пропонується доповнити ЗУ «Про оренду землі» новою статтею 31-1, згідно з якою в разі, якщо у місячний строк з дня завершення терміну виплати орендної плати, передбаченого договором, орендар не виплатив орендодавцю належної орендної плати, орендодавець може скористатися правом припинення договору оренди землі. Таке законодавче рішення не зовсім обґрунтоване.

По-перше, для селянина – орендодавця землі, якому орендар невчасно сплачує орендну плату, припинення договору оренди може бути не найкращим варіантом вирішенням проблеми, особливо у тих випадках, коли земельна ділянка селянина розташована у середині земельного масиву, який орендується недобросовісним орендарем, і в селянина не буде вибору, оскільки ніхто не захоче взяти в оренду ділянку, доступ до якої ускладнений. Вочевидь, права селянина – орендодавця землі були б краще захищеними, якби він мав додаткову, спрощену можливість стягнути орендну заборгованість та ще й збитки, завдані невчасною сплатою орендної плати за землю. Складається враження, що автори законопроекту не обізнані у земельно-орендних реаліях, спричинених паюванням сільськогосподарського земельного фонду України.

А по-друге, якщо селянина – орендодавця землі влаштує можливість дострокового припинення договору оренди землі через невчасну сплату йому орендної плати за землю, то законопроект практично нічим не допоможе селянинові у достроковому припиненні договору оренди землі з недобросовісним орендарем. Адже для розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку орендодавець має звернутися до суду та довести наявність земельного правопорушення з боку орендаря (що дуже непросто, оскільки негативний факт неотримання плати довести надзвичайно складно з боку юридичної техніки). Крім того, у ст. 31 чинного ЗУ «Про оренду землі» є положення, яке вже надало селянинові – орендодавцеві землі право вимагати розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку при недотриманні орендарем положень договору, оскільки на вимогу однієї зі сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду в порядку, встановленому законом. Отже, законопроект практично нічого не змінює у правилах дострокового припинення договору оренди землі.

Крім того, автори нового документа намагалися полегшити ринковий обіг права оренди земельних ділянок, розробивши процедуру переходу цього права від орендаря до іншої особи на підставі цивільного правочину, але без залучення до оформлення такого переходу орендодавця земельної ділянки. Зокрема, у законопроекті передбачено змінити ст. 8-1 ЗУ «Про оренду землі», зазначивши в ній, що право оренди на земельну ділянку може бути відчужено її орендарем на підставі міни, ренти, дарування, успадкування та інших цивільно-правових угод, внесено до статутного капіталу, якщо інше не передбачено в договорі оренди. При цьому, угоди про перехід права оренди земельної ділянки укладаються у письмовій формі (цілком зрозуміло, між орендарем та набувачем права оренди землі) та нотаріально посвідчуються. А укладений раніше договір оренди землі між орендодавцем та орендарем просто додається до угоди, за якою здійснюється відчуження права оренди земельної ділянки. Нарешті, на договорі оренди земельної ділянки нотаріус, який посвідчує перехід права, робить відмітку про відчуження права оренди та здійснює його державну реєстрацію. При цьому новий договір оренди не укладається.

Отже, крім двох традиційних сторін договору оренди землі – орендодавця та орендаря – при відчуженні права оренди землі вибудовується трикутник: орендодавець і орендар (колишній), між якими укладений і продовжує свою юридичну дію договір оренди землі, та набувач права оренди землі (орендар фактичний), який діє на підставі договору про придбання права оренди землі (це може бути договір купівлі-продажу, дарування, міни тощо), до якого доданий договір оренди землі, який, власне, й визначає зміст земельно-орендних відносин між новими сторонами – орендарем (колишнім) та набувачем права оренди землі (новим орендарем). Така юридична конструкція земельно-орендних відносин небезпечна тим, що можуть виникнути певні негативні наслідки юридичного характеру.

По-перше, вона позбавляє власника земельної ділянки права вибору орендаря. Один раз обравши орендаря та уклавши з ним договір оренди, власник земельної ділянки може мати справи протягом дії договору оренди його земельної ділянки не з тим, з ким він уклав договір оренди землі, а зовсім з іншою особою, яка набула право оренди землі не від її власника, а від «орендаря-посередника».

По-друге, тричленна конструкція земельно-орендних відносин буде більш-менш діяти, якщо укладений договір оренди землі влаштовуватиме орендодавця та нового орендаря земельної ділянки. Однак, якщо у орендаря виникне потреба і він матиме право внести зміни до договору оренди землі (наприклад, щодо розміру орендної плати тощо), то невідомо, до кого він має звернутися: до орендаря, якому він передав землю в оренду і який після відчуження права оренди землі вже не є орендарем, чи до нового орендаря, який набув право оренди землі не від селянина – власника земельної ділянки і не має з ним договірних відносин. Отже, формально новий орендар земельної ділянки не матиме жодних обов’язків перед власником земельної ділянки.

Ситуація була б цілком визначеною, якби передача прав оренди землі здійснювалася на підставі тристороннього договору про перехід права оренди землі, який укладався і підписувався б власником землі – орендодавцем, чинним орендарем землі та особою, яка набуває право оренди, що виникло на підставі раніше укладеного договору оренди землі. В такому разі були б добре відомі суб’єкти прав і обов’язків щодо оренди певної земельної ділянки. Власник земельної ділянки мав би прямі і безпосередні правові відносини з особою, яка орендує його земельну ділянку на підставі тристороннього договору про перехід права оренди на неї і навпаки – останній чітко знав би, перед ким він має обов’язки щодо орендного використання земельної ділянки. Отже, масове укладення договорів про відчуження (перехід) прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення призведе до посилення невизначеності правових зв’язків між власниками – орендодавцями землі та тими, хто використовує їхню землю на орендних умовах, а значить, призведе до зниження рівня правової захищеності мільйонів селян – орендодавців земель сільськогосподарського призначення в Україні.


Право оренди сільськогосподарських земель має витіснити право власності на них з правового поля України

Добре відомо, що краще є ворогом хорошого. Ця приказка відображає позитивний вплив конкуренції у всіх сферах суспільного життя. У сфері правового регулювання земельних відносин виникає конкуренція права власності на землю та права орендного землекористування. В одних випадках переваги має право власності, в інших – право оренди. Однак загальна тенденція така, що при закріпленні у законодавстві права власності на землю та права оренди землі як інститутів, що мають рівні правові можливості для існування, громадяни та юридичні особи віддають перевагу отриманню земельних ділянок у власність, а не в оренду. Отже, з погляду конкуренції земельно-правових інститутів право оренди землі є хорошим правовим інститутом, а право власності на землю – кращим.

Вочевидь, саме цю особливість правового регулювання земельних відносин взяли за орієнтир розробники законопроекту, які визначили найпотужнішим важелем розвитку права оренди земель сільськогосподарського призначення накладення практично повної заборони на функціонування інституту права власності на такі землі. По-перше, автори документа запропонували припинити дію пунктів 14 і 15 Перехідних положень Земельного кодексу України, які встановлюють мораторій на відчуження земель сільгосппризначення, а також умови його скасування. Однак скасування зазначених пунктів спрямоване не на скасування цього мораторію та зняття обмежень на ринковий обіг таких земель, оскільки, по-друге, статтю 130 «Покупці земель сільськогосподарського призначення» ЗК України розробники законопроекту пропонують викласти у новій редакції, яка спрямована на поступове витіснення інституту права приватної власності на землі сільськогосподарського призначення. Зокрема, цією статтею передбачено, що громадяни та юридичні особи можуть бути покупцями земельних ділянок сільгосппризначення лише у випадках, передбачених новою редакцією ч. 6 ст. 22 ЗК України. А в ч. 6 ст. 22 ЗК України уточнюється, що не можуть продаватися або в інший спосіб відчужуватися земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, земельні ділянки, що були сформовані внаслідок виділення в натурі (на місцевості) земельних часток (паїв) або у результаті їхнього поділу та об’єднання, а також земельні частки (паї), крім випадків, визначених ч. 7 цієї статті. Нарешті, в цій частині роз’яснюється, що відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), зазначених у частині шостій цієї статті, допускається у випадках:
а) безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами у порядку, встановленому ст. 118 цього Кодексу;
б) спадкування за законом або заповітом, а також переходу земельної ділянки у власність держави або територіальної громади в порядку визнання спадщини відумерлою;
в) міни земельної ділянки на іншу земельну ділянку, зазначену у частині шостій цієї статті;
г) викупу пам’яток культурної спадщини у власність держави;
ґ) відчуження земельної ділянки для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності;
д) відчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства відповідно до ст. 81 цього Кодексу;
е) реквізиції або конфіскації земельної ділянки;
є) добровільної відмови власника від права на земельну ділянку.
А щоб усім був зрозумілий вищезазначений каскад обмежень, автори законопроекту вирішили внести красномовні зміни й до ст. 7 ЗУ «Про фермерське господарство». Якщо чинна редакція ч.1 цієї статті регламентує порядок передачі земельних ділянок сільгосппризначення фермерам у власність та користування, то запропонована законопроектом редакція просто передбачає можливість передачі таких земель фермерам, не зазначаючи, на якому праві такі землі можуть бути їм передані. Тоді постає запитання: на якому праві громадяни зможуть отримати сільськогосподарські земельні ділянки для ведення фермерського господарства після прийняття цього законопроекту? Відповідь на поставлене запитання подана у нових редакціях ст. 130 та 22 ЗК України, з яких випливає, що громадяни України можуть отримувати землю для фермерства лише у користування на праві оренди та праві емфітевзису.

Отже, з ухваленням проекту ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку продажу права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення» землі державної та комунальної власності не будуть передаватися у приватну власність, а мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у приватній власності, буде не скасований, а замінений на поступове відчуження таких земель у власність держави та територіальних громад аж до повного витіснення права власності на такі землі правом їхньої оренди та, можливо, емфітевзисом.


Оренда сільськогосподарських земель як шлях до їхньої реприватизації

З аналізу законопроекту та Пояснювальної записки до нього можна зробити висновок про те, що розробки проекту ставили за мету кардинально змінити правові засади ринкового обігу земельних ділянок, наданих для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, та земельних часток (паїв), замінивши інститут права власності інститутом права оренди на ці землі. Як зазначається в Пояснювальній записці до законопроекту, його основною метою є «введення повної заборони на продаж земель сільськогосподарського призначення, які забезпечують товарне сільгоспвиробництво…». Тож ухвалення законопроекту має привести до:
1) заборони приватизації земель державної та комунальної власності, що використовуються для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
2) суттєвого зменшення дозволених випадків відчуження земельних ділянок, наданих для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, зокрема, для фермерського господарства, їх приватними власниками іншим громадянам приватним юридичним особам України;
3) забезпечення переходу земельних ділянок, наданих для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, із приватної власності у власність держави та територіальних громад, тобто проведення реприватизації (або націоналізації) сільськогосподарського земельного фонду країни;
4) стимулювання відчуження земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва не шляхом передачі прав власності на них, а прав оренди.

Отже, кінцевою метою втілення в життя положень, прописаних у законопроекті, є повна реприватизація земель сільгосппризначення, наданих для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, зокрема, для фермерського господарства, та передача їх громадянам і юридичним особам виключно в довгострокову оренду на строк від 14 до 50 років з правом продажу або іншого відчуження права оренди таких земельних ділянок іншим громадянам та юридичним особам. За задумом авторів законопроекту, якщо громадянин чи юридична особа виявить бажання отримати земельну ділянку для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, то вона має або звернутися до відповідного органу влади з заявою про надання земельної ділянки в оренду для зазначених цілей, або ж, якщо вільні землі відсутні, вийти на ринок і придбати у орендаря належне йому право оренди земельної ділянки з цільовим призначенням «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (фермерського господарства)». Більше того, за законопроектом орендарі мають право дарувати, обмінювати, передавати у заставу тощо належне їм право оренди землі. Отже, набуття земельних ділянок сільгосппризначення державної та комунальної власності в оренду та придбання у селян – власників земель сільськогосподарського призначення, які набули їх у процесі паювання та приватизації, також в оренду з правом подальшого відчуження цього права має створити правову основу ринку земель сільськогосподарського призначення в Україні.

На нашу думку, така модель земельного ринку у сільському господарстві приречена на провал. Річ у тім, що набуття права оренди землі на ринку є придбанням активу, який з часом неодмінно втрачатиме свою ринкову вартість. Наприклад, якщо особа вийшла на ринок і купила у власника земельної ділянки сільськогосподарського призначення чи її орендаря право оренди, скажімо, на 20 років за певною ринковою ціною, протягом 10 років використовувала земельну ділянку для аграрного господарювання, а потім вирішила продати право оренди іншій особі, то вона зіткнеться з такою ринковою обставиною: право оренди земельної ділянки строком на 20 років буде значно дорожчим від права оренди цієї ж земельної ділянки строком на 10 років. Отже, набувачі права оренди, які вирішать продати на ринку право оренди землі, ніколи не зможуть отримати ціну, яку вони сплатили за придбане ними право оренди землі. Цілком очевидно, що на такому земельному ринку важливим чинником ціноутворення на право оренди буде строк оренди: що він довший – то дорожчим буде право оренди землі і навпаки. Натомість за умови придбання на ринку сільськогосподарської земельної ділянки у власність та подальшого її відчуження на ринку не впливатиме на вартість землі.

Крім того, набуте на ринку право оренди земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (фермерського господарства) матиме ще одну не дуже приємну родзинку – проект основної сівозміни, термін ротації якої не завершився. Це означає, що набувач права оренди такої землі буде зобов’язаний дотримуватися сівозміни, яка була розроблена попереднім користувачем земельної ділянки. Отже, набувач права оренди сільськогосподарської землі буде зобов’язаний дотримуватися тієї виробничої програми, яка була розроблена попереднім орендарем і яка, можливо, його не влаштовує. А цей факт, на наше переконання, стримуватиме ринковий обіг прав оренди на землі сільськогосподарського призначення.


Як зреагують селяни-землевласники на запровадження ринку земель на основі оренди

Можна передбачити, що в разі схвалення цього законопроекту мільйони приватних власників сільськогосподарських земель в Україні намагатимуться обійти його, використовуючи інші можливості вітчизняного земельного законодавства для відчуження належних їм земельних ділянок сільгосппризначення, зокрема, можливості, які надає застосування інституту емфітевзису. Зокрема, згідно зі ст. 102-1 ЗК України, емфітевзис – це право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб, яке виникає на підставі договору між власником земельної ділянки та особою, яка виявила бажання користуватися цією земельною ділянкою, відповідно до ЦК України. Закон передбачає, що таке право може відчужуватися (продаватися, даруватися, обмінюватися тощо) або передаватися в порядку спадкування, крім випадків, коли емфітевзис встановлений щодо земельної ділянки державної або комунальної власності.

Укладення договорів про надання права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб на умовах емфітевзису здійснюється відповідно до статей 407-412 ЦК України. При цьому строк користування земельною ділянкою державної чи комунальної власності для сільськогосподарських потреб не може перевищувати 50 років, а якщо емфітевзис встановлений щодо земельної ділянки приватної власності, то він може бути безстроковий або укладений на будь-який термін, зокрема й такий, що перевищує 50 років. Отже, використовуючи можливість передачі земельних ділянок сільгосппризначення, набутих на праві емфітевзису на 100, 200 чи більше років, емфітевти фактично матимуть статус приватних власників земельних ділянок, адже зможуть відчужувати емфітевзис без будь-яких обмежень та економічних втрат.


Висновки

Керуючись вітчизняним досвідом розвитку сільськогосподарського землекористування, можна стверджувати, що схвалення ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Укра­їни щодо удосконалення порядку продажу права орен ди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення» не убезпечить сільськогосподарські землі країни від скуповування олігархами та іноземцями. Потужний наступ агрохолдингів в Україні відбувається в умовах дії мораторію на продаж сільськогосподарських земель, використовуючи можливості права оренди. Всі землеволодіння агрохолдингів та й іноземних суб’єктів господарювання ґрунтуються на договорах оренди сільськогосподарських угідь. Отже, ми переконані, що схвалення цього законопроекту без його кардинального оновлення не сприятиме розвитку ринкового обігу земель сільгосппризначення та формуванню фермерського сектору аграрного виробництва та успішному розвитку сільського господарства і сільської місцевості України.